张明：土地财政、财政困难与解决之道

张明系中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任 ，中国首席经济学家论坛理事

注：本文是为盛中明、余永定与笔者合著的文章《如何提高财政政策的有效性？》准备的素材，在发表的正文中由于篇幅原因被删去。转载请务必注明出处。

一、地方政府的土地财政策略——如何经营城市？

过去二十多年，地方政府使用了一整套“经营城市”的策略。这些策略大致可以概括为：

第一，土地财政与基础设施投资的双向互动。首先，利用土地出让收入来为基础设施投资融资，用前者的高回报来弥补后者的低回报。其次，通过基础设施建设来提升土地价值，为下一轮融资做准备；

第二，增量融资与存量融资的结合。地方政府除了能够通过当期土地出让金来获得收入以及向银行融资外，还可以利用存量土地收储作为抵押向商业银行贷款。而存量土地的估值取决于最近的土地出让金收入。从这一意义上而言，地方政府存在通过降低土地供应数量来抬高土地出让单价的动机；

第三，工业地产与商业地产相结合。为了完成招商引资任务，地方政府通常会给企业提供极其廉价的工业用地，这一方面地方政府无疑是亏损的。而在工业用地方面的亏损，地方政府必然会从提高商业用地出让价方面找补回来。不过，如果当地工业发达，那么除了能够提供不菲的财税收入外，也能反过来拉高商业用地的价格。两者是相辅相成的；

第四，政府平台公司在上述各环节中均扮演着重要角色。事实上，在目前中央加强对地方政府财政预算决算管理之后，平台公司事实上成为地方政府的第二财政。一方面收支更加灵活，另一方面与土地财政的结合也赋予平台公司强大的融资能力。不过，所有平台公司为政府支出的事项都将变成平台公司对政府的应收账款（也即隐性债务）。而且，平台公司通常不会把政府后续划拨资产用来冲销上述应收，而是用来补充资本金。这就造成平台公司债务不断放大的格局。

二、当前地方政府的财政困局

当前地方政府财政困难的原因大致如下：

第一，在疫情冲击下，无论是制造业还是服务业的税收与非税收入均显著下降，且地方承担的防疫支出越来越高；

第二，在严厉的房地产调控政策之下，一方面土地出让收入锐减，另一方面与房地产、建筑业相关的大量税收（例如营业税、土地增值税、各类附加等）显著萎缩；

第三，地方政府要为过去举借的大量债务（无论是政府债务还是平台债务）还本付息或借新还旧；

第四，目前中央政府严格限制地方政府新增隐债，导致平台公司的作用明显受限。

可以说，当前地方政府在地方政府收支大致平衡、坚持房住不炒政策与限制地方政府隐形债务三个目标之间面临“三元悖论”。

三、解决方案

关于当前地方政府财政问题的解决方案：

一是要通过各种举措（包括持续优化防疫措施）来恢复经济增长。这才是治本之策；

二是中央政府发行新一轮特别国债。通过发行国债来为各地受疫情冲击严重的中低收入家庭发放现金类消费券，并为符合条件的中小企业提供补贴（在这一方面，如果中央不补，就只能由地方政府来补）；

三是扩大地方政府发行的一般债与专项债规模。一般债用来弥补地方财政收支缺口，专项债用来为基础设施建设融通资金。但目前来看，一般债发行规模应该显著上升；

四是努力扩大政策性金融机构的支持力度。当前6000亿政策性开发性金融工具其实是一种政府主导的股权投资基金，该项基金可以用作地方政府基建项目的资本金，因此尤其受地方政府欢迎；

五是在专项债资金使用方面给地方政府提供更大的灵活性。例如，目前有些专项债项目是年初才经过审批，但8月底就要求资金必须全额使用。按照正常的项目运行来看，难度很大。因此建议简化项目审批程序，提高资金使用期限的灵活性；

六是对地方平台债务管理也使用逆周期审慎监管模式。在当前情况下，应放松对平台公司隐性债务的监管，让平台公司能够更好地参与到下一波基础设施建设浪潮中去。

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